Os Fundos Soberanos dos Países Lusófonos

Quase todos os países lusófonos têm, preveem ter ou já tiveram um fundo soberano. Neste ensaio, vou fazer uma breve análise sobre cada um destes fundos e dar a minha opinião sobre os respetivos desempenhos dos investimentos e padrões de governança.

Vou abordá-los por ordem alfabética com base no nome do país, porém, de forma inversa. Assim, não só dou mais destaque aos países que habitualmente são mencionados por último, como também posso iniciar com o meu fundo soberano favorito – o de Timor-Leste.

Ainda antes de começar, gostaria de deixar uma nota. Existem vários tipos de fundos soberanos, com diferentes objetivos e formatos. Julgo que todos podem ser meritórios, desde que haja transparência, ética, estabilidade, prudência e separação de poderes no modelo de receitas, na gestão de investimentos, na prestação de contas, na supervisão e nas regras de resgate.

Timor-Leste

Há 20 anos, Timor-Leste – um país recém-nascido, pequeno, multiétnico, poliglota, longínquo, não desenvolvido e completamente esfacelado pela brutal ocupação indonésia – surpreendeu muitos observadores ao criar, a partir das receitas de petróleo e gás do Mar de Timor, um fundo soberano que rapidamente se tornou numa referência em termos de transparência, qualidade da governança, capacidade de poupança e sucesso nos investimentos.

O Fundo Petrolífero de Timor-Leste (FPTL) provou que ser bem-sucedido na construção de um fundo soberano a partir de receitas de recursos naturais não é algo exclusivo dos países mais desenvolvidos e consolidados.

Em termos de gestão das receitas do petróleo e gás, desde o início, foi definido que todas as verbas seriam depositadas no FPTL e que, a partir daí, é que seriam realizadas transferências para o Orçamento do Estado – no qual fica depositada a responsabilidade de realizar investimentos de desenvolvimento no país.

Essas transferências têm um limite indicativo – o Rendimento Sustentável Estimado (RSE), que corresponde a 3% do total da Riqueza Petrolífera (o valor dos investimentos do FPTL somado do valor presente líquido das receitas petrolíferas esperadas).

Desta forma, conseguiu-se acumular uma poupança significativa – o fundo atingiu 19 biliões de USD em ativos sob gestão (face a um PIB nominal do país de 2 biliões de USD e face a uma população de 1,4 milhões).

A responsabilidade da gestão de investimentos do fundo foi entregue ao banco central do país, porém este delega-a totalmente a gestores internacionais renomados – selecionados através de processos competitivos, com mandatos claros e avaliação regular de desempenho.

Além disso, a política de investimentos tem sido historicamente conservadora e voltada para o exterior, com forte peso em títulos do Tesouro dos EUA e em ações de mercados desenvolvidos e integrantes do índice MSCI World.

Esta abordagem, não só privilegia a liquidez e mitiga o risco, como também elimina a possibilidade de haver uma gestão desonesta dos investimentos – se parte dos recursos financeiros fosse entregue a gestores nacionais com um mandato de investir no próprio país, haveria o risco não despiciendo de ocorrerem politizações dos investimentos, conflitos de interesse e favorecimentos indevidos.

O modelo de gestão escolhido tem sido fundamental para, por um lado, promover o crescimento dos ativos sob gestão e, por outro, garantir a manutenção da credibilidade internacional.

O modelo governativo do FPTL, que foi inspirado no bem-sucedido fundo soberano da Noruega, está assente numa lógica de repartição de poderes que me parece muito robusta.

O Parlamento define o enquadramento legal do fundo, incluindo objetivos, governança e diretrizes de investimento, contando com o apoio de um Conselho Consultivo.

O Governo (através do Ministério das Finanças) define a política de investimento, contando com o apoio de um Comité de Assessoria para o Investimento.

Conforme já referido, a gestão dos investimentos é entregue ao banco central que, por sua vez, tem-na delegado a gestores externos.

A nível de prestação de contas, o quadro legal impõe a publicação de relatórios com informação detalhada sobre a carteira de investimentos, retornos, riscos, custos de gestão e levantamentos efetuados.

Quanto à supervisão, um auditor externo e o Tribunal de Recurso auditam as contas financeiras do fundo soberano, o Ministério das Finanças monitoriza a aplicação da política de investimento, cabendo ao Parlamento convocar o Governo e o banco central para audições parlamentares sobre matérias de ordem legal, de governança e de gestão de investimentos.

Ou seja, o desenho institucional do FPTL tem uma elevada desconcentração de poderes que, a meu ver, diminui consideravelmente o risco de serem tomadas decisões politizadas ou imorais, tal como promove a transparência.

Note-se que o fundo cumpre com 9 dos 10 critérios do Índice de Transparência de Linaburg-Maduell (o qual avalia a completude da informação disponibilizada por fundos soberanos).

Contudo, nem tudo é perfeito…

Em 2010, Bobby Boye, um consultor estrangeiro que foi nomeado pelas autoridades norueguesas para assessorar a gestão das receitas petrolíferas de Timor-Leste, desviou 3,5 milhões de USD do Estado timorense – evidenciando uma necessidade de melhoria dos mecanismos de controlo, incluindo em contextos de cooperação internacional.

Mais preocupantemente, na maioria dos anos, as transferências para o Orçamento do Estado excederam o valor do RSE.

Tal tem sido realizado dentro do enquadramento legal mediante aprovação do Parlamento, porém a recorrência com que tem sido feito viola o princípio de sustentabilidade que foi definido no momento da criação do fundo.

Esta situação é agravada pelo facto de a produção de hidrocarbonetos estar hoje parada – Bayu-Undan deixou de produzir em 2025 e Greater Sunrise, apesar de ser gigante, poderá não sair tão cedo do papel.

Ou seja, sem novas receitas petrolíferas e com um Orçamento do Estado muito dependente das transferências do fundo, perspetiva-se uma contração significativa dos ativos sob gestão ao longo dos próximos anos.

Ademais, em 2019, diante do interesse em investir fora do âmbito legal, optou-se por alterar a própria legislação… O que, naturalmente, mancha a reputação institucional…

Em defesa do Parlamento timorense, noto que há, de facto, um objetivo estratégico justificativo – criar uma unidade de processamento de hidrocarbonetos no país, sendo a alternativa a mera exportação de recursos em bruto para a Austrália.

Em suma, apesar de nem tudo ser perfeito, o FPTL deve ser uma referência para todos os países, principalmente os não desenvolvidos, que têm ou desejam ter um fundo soberano.

São Tomé e Príncipe

No início dos anos 2000, perante a abundância petrolífera em alguns dos seus países vizinhos – nomeadamente Angola, Nigéria e Guiné Equatorial – gerou-se, em São Tomé e Príncipe (o qual tem somente 240 mil habitantes), uma elevada expectativa de que se descobririam reservas de petróleo e que haveria uma rápida acumulação de riqueza.

Foi neste contexto de esperança e otimismo que se constituiu a Conta Nacional do Petróleo (CNP) e se delineou a criação do Fundo Permanente para as Gerações Futuras (FPGP).

Estas duas entidades (CNP e FPGP) foram delineadas com regras de governança interessantes.

Todas as receitas petrolíferas seriam obrigatoriamente depositadas unicamente na CNP e daí é que seriam realizadas as transferências para o Orçamento do Estado ou para o FPGP, havendo uma taxa mínima de transferência.

Os poderes de decisão e supervisão ficariam divididos por várias entidades: o Banco Central, o Ministério das Finanças, o Tribunal de Contas, a Assembleia Nacional, a Comissão de Fiscalização do Petróleo e auditores independentes.

Na minha perspetiva, estas decisões prévias indiciam que o país estava dotado de bons princípios.

Contudo, os anos foram passando e, apesar de várias prospeções (inclusive pela brasileira Petrobras e pela portuguesa Galp), nunca foram encontradas reservas de petróleo viáveis.

Infelizmente, até hoje, o país ainda não produziu um único barril de petróleo.

Moçambique

Foi há 15 anos, aquando da descoberta de grandes reservas de gás natural na bacia do Rovuma, que se começou a falar sobre a possibilidade de criação de um fundo soberano em Moçambique.

Contudo, a produção de gás nesta região foi sendo adiada (em grande parte devido a conflitos armados suscitados por um grupo ligado ao Estado Islâmico).

Hoje, o Fundo Soberano de Moçambique (FSM) parece estar finalmente prestes a arrancar, com a expectativa de que venha a aportar vários biliões de USD em receitas de gás e, felizmente, foi concebido segundo boas regras de governança que se assemelham às de Timor-Leste.

No que respeita à gestão dos investimentos, tal como no caso timorense, o fundo não poderá investir no próprio país e está instituída a possibilidade de o banco central delegar a gestão dos investimentos a entidades externas (julgo que será efetivamente delegada), afastando-se assim o risco de conflitos de interesse e nepotismo nas decisões de investimento.

O FSM começa com uma política de investimentos prudente (a qual foi aprovada no final de 2025), podendo somente investir em títulos de renda fixa altamente líquidos, com baixo risco de crédito, com duração reduzida e denominados em USD ou EUR.

Ou seja, é um modelo bastante semelhante ao dos primeiros anos do congénere timorense (antes deste alargar o âmbito dos investimentos para ações).

E também à semelhança de Timor-Leste, foi instituída em Moçambique uma sólida repartição de poderes.

A Assembleia da República é responsável pela definição e monitorização do enquadramento legal e das diretrizes gerais que regem o fundo, contando com o apoio do Comité de Supervisão – o qual acompanha a alocação das receitas de gás, a gestão do FSM e as iniciativas de publicação de informação.

Por sua vez, o Governo (através do Ministério da Economia e Finanças) formula a política de investimento e monitoriza a sua aplicação, auxiliado pelo Conselho Consultivo de Investimento.

Conforme referido, o banco central é responsável pelos investimentos, dentro dos parâmetros definidos.

A nível de prestação de contas, o banco central tem de publicar relatórios trimestrais e anuais detalhados.

Quanto a auditorias, o Ministério da Economia e Finanças fiscaliza as contas, os registos e outros documentos relativos ao FSM, enquanto o Tribunal Administrativo e um auditor externo auditam as contas anuais do FSM.

A principal diferença face a Timor-Leste, a meu ver, abona a favor de Moçambique.

Neste país, ficou desde logo definida a percentagem de receitas que será transferida para o Orçamento do Estado (60% nos primeiros 15 anos e 50% nos anos seguintes, sendo o remanescente transferido para o FSM) – ficando no Orçamento do Estado a responsabilidade de realizar investimentos em prol do desenvolvimento do país.

Esta definição prévia de percentagens, assumindo que não será posta em causa, permitirá evitar a politização do ultrassensível tema da repartição dos dinheiros e garantirá o crescimento dos ativos sob gestão do fundo.

Aproveito também para enaltecer o papel da sociedade civil moçambicana durante o processo de criação do FSM.

Fiquei surpreendido com a intensidade e profundidade da participação de algumas entidades, como o Centro de Integridade Pública (CPI) e o Movimento Cívico para o Fundo Soberano de Moçambique (MCFS), cujas participações e questões certamente ajudaram a apurar os modelos de gestão e de governança que acabaram por ser adotados.

E, assim, aproveito para concluir com uma crítica que foi lançada pela sociedade civil e que não foi atendida: o FSM deveria aportar receitas de outros recursos além do gás, incluindo do carvão e dos rubis.

Guiné Equatorial

O Fundo de Gerações Futuras da Guiné Equatorial (FGFGE) é uma instituição limitada em termos de prestação de informação.

Sabemos que foi criado em 2002 num contexto de elevadas receitas do petróleo e gás, com o objetivo de preservar riqueza para gerações futuras e mitigar os impactos económicos da volatilidade dos preços destas matérias-primas.

No entanto, a sua evolução tem sido marcada por baixa transparência e irrelevância no crescimento dos ativos sob gestão.

De facto, o FGFGE não tem site de internet e não publica relatórios anuais nem outros documentos de prestação de informação.

Desconheço também que exista informação oficial disponibilizada sobre o modelo de governança do fundo.

A informação disponível publicamente é escassa e vem tipicamente de fontes terceiras.

A nível de dimensão, o FGFGE também deixa a desejar.

Tanto quanto se sabe, somente 0,4% (inicialmente, 0,5%) das receitas de hidrocarbonetos são transferidas para o fundo, o que significa que o fundo terá atualmente apenas cerca de 100 milhões de USD em ativos sob gestão – apesar de o país ter um PIB nominal de cerca de 13 biliões de USD, dos quais aproximadamente metade é gerado diretamente pelo setor do petróleo e gás.

Cabo Verde

O Fundo Soberano de Garantia do Investimento Privado de Cabo Verde (FSGIP) foi criado em 2019 com o objetivo de, através da emissão de garantias (e não de investimentos diretos), facilitar o financiamento a empresas privadas no país, em especial a projetos de elevada dimensão e com impacto estratégico – incluindo nos setores de turismo, energias renováveis, economia azul, agricultura moderna e economia digital.

Dada a sua dimensão, o FSGIP é um projeto muito ambicioso e inspirador, com capacidade para transformar a economia cabo-verdiana.

De facto, está previsto que o fundo, que começou com 100 milhões EUR, venha a ser capitalizado até 500 milhões EUR, o que corresponde a cerca de 20% do atual PIB nominal deste pequeno país.

É, de facto, muito significativo, ainda mais se tivermos em conta o chamado “multiplicador” – dado que o fundo não realiza empréstimos, necessitando dos recursos apenas para cobrir eventuais perdas, o valor total das garantias concedidas pode superar várias vezes o valor do capital.

Até hoje, o fundo concedeu 3 garantias – acredito que veremos dezenas mais nos próximos anos.

É claro que, para tal acontecer sem que se gerem perdas para o contribuinte, o fundo necessita de ter uma sólida política de gestão de risco.

Tal deve começar na avaliação da qualidade das candidaturas – a qual não tenho forma de confirmar se é criteriosa.

Além disso, foram instituídos alguns mecanismos de mitigação de risco que me parecem adequados – o fundo privilegia a diversificação setorial, concede somente garantias parciais (cobre apenas parte do valor do empréstimo), exige colateral aos garantidos (as chamadas contragarantias) e repassa parte do risco das garantias para outras entidades (tal como as seguradoras fazem resseguros).

Conforme referido, no exercício da sua missão, o fundo não empresta os seus recursos financeiros.

Porém, estes não estão parados.

A gestão destes valores foi delegada no Banco de Portugal, mediante um mandato muito conservador com foco na preservação de capital, que inclui essencialmente títulos de renda fixa da zona euro de muito elevada qualidade e liquidez.

Considero este fundo soberano particularmente interessante, tanto pelo seu modelo de gestão de risco como pelo seu elevado potencial de impacto na economia cabo-verdiana.

Noto, no entanto, que a prestação de informação poderia ser melhorada.

O fundo publica os Pedidos de Garantia em Carteira com algum detalhe estatístico, mas a última atualização foi em junho de 2024.

Além disso, considero que seria interessante que o fundo divulgasse mais informação sobre os projetos beneficiários das suas garantias.

Brasil

O Fundo Soberano do Brasil (FSB) foi criado em 2008 com um aporte inicial de 14,2 biliões de BRL (cerca de 6 biliões de USD ao câmbio dessa época) – num contexto de forte crescimento económico, acumulação de reservas internacionais, apreciação do BRL e expectativas positivas quanto às receitas futuras do petróleo do pré-sal – e foi extinto em 2019 – mediante uma mancha reputacional por investimentos controversos e por uma decisão política em prol da redução do endividamento público.

Tendo-lhe sido conferida uma política de investimentos de elevada discricionariedade, o FSB veio tomar decisões de investimento polémicas logo nos seus primeiros anos de vida.

De facto, em 2010, o fundo optou por uma muito elevada concentração em títulos de duas empresas estatais, tendo alocado 80% dos seus ativos sob gestão em ações da Petrobras (maioritariamente no âmbito de um grande aumento de capital tendo em vista o financiamento das operações no pré-sal) e 10% em ações do Banco do Brasil.

Perante a degradação do contexto económico brasileiro, para assegurar o cumprimento de metas fiscais, em 2012, foi realizado um resgate do fundo no valor de 12,4 biliões de BRL que implicou a alienação da totalidade das ações da Petrobras.

Para infortúnio do contribuinte brasileiro, as ações desta empresa haviam desvalorizado consideravelmente desde as datas dos investimentos, tendo sido vendidas com perdas superiores a 4 biliões de BRL.

Nos anos seguintes, foram realizados mais resgates do fundo.

Consequentemente, o FSB passou a estar descapitalizado, alocando os seus parcos recursos em ações do Banco do Brasil (que também foram sendo vendidas gradualmente) e em investimentos de baixo risco, como títulos de renda fixa estatais.

Além disso, nunca chegou a ter fontes recorrentes de receitas.

Como tal, ficou desprovido de capacidade de contribuir para esforços fiscais anticíclicos e de realizar investimentos estratégicos e pró-desenvolvimento.

Perante o passado conturbado e o presente irrelevante do FSB, a par de um contexto económico desafiador, o Governo de Michel Temer iniciou, em 2016, o processo de extinção deste fundo, o qual foi consumado, em 2019, pelo Governo de Jair Bolsonaro.

Importa mencionar que o Brasil, apesar de ter deixado de ter um fundo soberano nacional, tem fundos estaduais e municipais que foram criados para gerir receitas da extração de recursos naturais, sendo conhecidos como “fundos soberanos subnacionais” – incluindo nos estados do Espírito Santo e do Rio de Janeiro, bem como nos municípios de Maricá (RJ), Niterói (RJ), Ilhabela (SP), Congonhas (MG), Itabira (MG) e Conceição do Mato Dentro (MG).

Angola

O Fundo Soberano de Angola (FSA) tem um passado turbulento.

Tendo sido criado em 2012 e atingido 5 biliões de USD de ativos sob gestão em 2016 (tornando-se no 5.º maior Fundo Soberano da África Subsariana), o FSA viu os seus ativos sob gestão encolherem abruptamente nos anos seguintes, em consequência do reconhecimento de perdas nos investimentos e descapitalizações por ordem governamental.

No início de 2018, José Filomeno dos Santos, que havia sido o Presidente do Conselho de Administração (PCA) do FSA praticamente desde o início, foi exonerado e substituído por Carlos Alberto Lopes.

Os anos seguintes foram de ruptura, marcados por vários litígios judiciais e arbitrais contra a gestão anterior (incluindo contra o gestor externo Quantum Global pelo controlo de ativos), a não publicação do Relatório e Contas de 2017, o reconhecimento de perdas nos investimentos na ordem das centenas de milhões de USD e a revisão da política de investimentos.

Acresce que, entre 2019 e 2022, devido ao contexto difícil macroeconómico causado pela queda do preço do petróleo e pela Covid-19, o Governo optou por remover 2,5 biliões de USD do capital do fundo soberano, transferindo 1 bilião para o PIIM (Plano Integrado de Intervenção nos Municípios) e 1,5 biliões para o Orçamento Geral do Estado.

Consequentemente, no final de 2022, os ativos sob gestão do FSA situavam-se em apenas 2,1 biliões de USD.

Contudo, um conjunto de alterações realizadas no FSA nos últimos anos têm levado a uma gradual substituição do sentimento generalizado de desapontamento e frustração por otimismo e esperança.

De facto:

a) Os investimentos alternativos – que, face aos investimentos líquidos, têm avaliações mais complexas e subjetivas, bem como comportam maior risco de conflitos de interesses e de investimentos nepotistas – perderam peso na carteira de investimentos, de cerca de 60% em 2015 para cerca de 30% em 2024;

b) A gestão de 92% dos investimentos líquidos foi delegada a gestores externos de renome internacional com mandatos de investimento conservadores;

c) Presumivelmente com o objetivo de solidificar a trajetória e a reputação do FSA, em 2023, o Governo nomeou como PCA do fundo Armando Manuel – que tem uma imagem pública de tecnocrata com currículo relevante, incluindo no FMI e no Banco Mundial;

d) O FSA tem firmado vários acordos para cooperações internacionais, incluindo com o Ministério da Agricultura e Pecuária do Brasil e a International Finance Corporation do Grupo Banco Mundial;

e) Tem crescido a expectativa de que o Governo recapitalizará o fundo soberano em 1,5 biliões de USD.

No meu entendimento, a delegação da maioria dos investimentos líquidos a gestores externos de renome internacional foi a decisão mais diferenciadora, na medida em que essa parte da carteira fica blindada de suspeitas do ponto de vista ético.

Contudo, o ainda elevado peso dos investimentos alternativos comporta um risco muito significativo.

E se os investimentos em empresas não cotadas angolanas podem ser justificados com objetivos de desenvolvimento económico-social do país, não consigo perceber os investimentos realizados em empresas não cotadas em outros países africanos – se desejam realizar este tipo de investimentos, julgo que seria mais apropriado adquirir participações de fundos de private equity geridos por sociedades internacionais renomadas.

Também considero que a repartição de poderes de gestão e de monitorização deveria ser aumentada, notando que a política de investimento (incluindo o nível de exposição a classes de ativos) é definida atualmente pelo próprio FSA (ou seja, pelo próprio executante da política de investimento) e que não existe um órgão de supervisão.

Quanto à recapitalização do fundo, julgo que, mais do que a referida potencial recapitalização de 1,5 biliões de USD, seria fundamental consagrar a transferência anual para o fundo soberano de uma percentagem (significativa!) das receitas petrolíferas.

Somente o futuro dirá se o FSA está finalmente no bom caminho, até porque o que foi feito corretamente é passível de ser desfeito a qualquer momento mediante a variabilidade dos interesses políticos.

Porém, haja esperança, porque o povo angolano merece.

Texto originalmente publicado no livro “Capital Lusófono – Ensaios de Economia e Finanças do Mundo de Língua Portuguesa”, uma iniciativa conjunta da CFA Society Portugal e da CFA Society Brasil que contou com o apoio da CPLP.